一、 前言

  (一) 背景說明

隨著國家資訊基礎建設（NII）的發展，國際社會對全球資訊基礎建設（GII）形成共識，網路商業化為不可抵擋的趨勢。網路使用人口增加，透過商業性網站所進行的商業活動大幅成長，網際網路所帶來的商機引發電信（Telecommunication）、有線電視（Cable TV）、電腦網路（Computer Network）、電子商務（E-Commerce）等四Ｃ事業加速整合發展。在追求電信自由化與法規鬆綁、解除管制的理念下，科技傳遞媒介逐漸匯流，對傳統管制架構及市場公平競爭規範產生衝擊。

公平交易委員會（下稱本會）為公平交易法主管機關，為充分瞭解電信、有線電視、電腦網路及電子商務產業發展對於市場競爭之影響及四Ｃ事業經營可能衍生之競爭問題，面臨資訊傳播媒介匯流之趨勢，競爭法介入與協調等相關議題，爰將「建制四Ｃ產業競爭規範」專案列為民國八十八年下半年暨八十九年度施政計畫，並與學術單位合作辦理「電信產業競爭規範之研究」、「有線電視產業競爭規範之研究」、「網際網路資訊通信產業競爭規範之研究」、「電子商務產業競爭規範之研究」、「四Ｃ產業整合發展之競爭規範研究」等五項合作研究，俾對四Ｃ事業整合發展可能衍生之競爭問題預作因應。本會自九十年二月底起，成立「四Ｃ產業專案小組」，密切觀察四Ｃ事業匯流情形，並將「研訂公平交易法對四Ｃ事業跨業經營行為之規範說明」專案列為九十年度施政計畫，作為競爭主管機關與產業主管機關進行政策協調和配合，並使四Ｃ事業瞭解公平交易法之相關規範，同時作為本會處理相關案件之參考。
 

  (二) 四Ｃ事業跨業經營與市場競爭

隨著通信網路及數位技術的高度發展，通訊、傳播及資訊科技的匯流發展成為未來趨勢，配合自由化、法規鬆綁及解除管制理念的逐漸落實，將進一步引發電信、有線電視、電腦網路、電子商務等四Ｃ事業的跨業經營及互相競爭。四Ｃ事業的跨業經營主要型態可概分為「跨業擁有」（cross-ownership）及「整合服務」（joint provision）兩類。「跨業擁有」係指事業透過合併、購併或新設分支事業的方式，進入另一個關連的市場範疇，例如電信業者透過與有線電視業者合併而進入有線電視市場。「整合服務」則為事業透過既有的基礎網路、服務、技術或經營知識，提供原本是屬於另一個市場範疇的服務，例如電信業者利用其電信網路提供隨選視訊服務（video-on-demand），或者有線電視利用其有線電視網路所提供的纜線語音電話服務（cable telephony）或纜線數據機（cable modem）寬頻接取服務。四Ｃ事業的「跨業擁有」或「整合服務」將使各個關連市場間的界線逐漸模糊，有助於促進各個關連市場的競爭，提供消費者更多的選擇。然而，四Ｃ事業的「跨業擁有」或「整合服務」亦可能使經濟力量過度集中或市場力不當擴張，而有限制市場競爭或妨礙科技發展之虞。

  (三) 公平交易法與四Ｃ事業跨業經營

公平交易法是規範事業競爭行為的競爭法，立法目的為維護交易秩序與消費者利益，確保公平競爭，促進經濟之安定與繁榮。其主要規範內容包括兩部份：對獨占、結合、聯合等「限制競爭行為」的管制，及對事業間「不公平競爭行為」的規範。四Ｃ事業「跨業擁有」可能涉及公平交易法對事業結合或聯合行為的規定，四Ｃ事業「整合服務」亦可能涉及獨占濫用及不公平競爭行為的規定，惟因四Ｃ事業跨業經營基本上有助於促進市場競爭，提供消費者更多的選擇，所以四Ｃ事業跨業經營在競爭法上的評價不一定是負面的，只有在因為四Ｃ事業跨業經營而造成限制競爭或不公平競爭的情形，公平交易法才有介入處理的必要。

  (四) 本規範說明之架構
 
       本規範說明共分為九部分：

1.前言：簡介四Ｃ事業匯流背景、跨業經營與市場競爭及公平交易法規範間之關係。
2.本規範說明的目的與範圍：揭示本規範說明研訂的原因、目的及所欲涵蓋的範圍。
3.四Ｃ事業競爭規範架構：分析四Ｃ事業中產業特別管制法規與一般競爭法規的關係、目的事業主管機關與競爭法主管機關間的協調，並建議四Ｃ事業主管機關於規劃相關產業政策及執行管制措施時，考量一般管制原則。
4.市場界定及競爭分析：闡述競爭法上相關市場的概念、市場界定及市場占有率及市場力的評估方式。
5.濫用優勢地位：以例示方式說明四Ｃ事業「整合服務」可能構成濫用優勢地位的行為態樣。
6.四Ｃ事業結合行為之規範：說明四Ｃ事業涉及公平交易法結合之情形及本會審查之重點。
7.四Ｃ事業聯合行為之規範：以例示方式說明四Ｃ事業「跨業擁有」可能涉及公平交易法聯合行為規定的情形。
8.其他不公平競爭及影響交易秩序行為之規範，提醒相關事業應注意資費透明化與有關之不公平競爭處理原則。
9.結語。
 

二、 本規範說明的目的及範圍

  (一) 本規範說明的目的

       本規範說明訂定的目的為：

1.促使四Ｃ事業在發展跨業經營的過程中，均能充分瞭解並確實遵守公平交易法相關規定，以確保並促進更開放及競爭的四Ｃ事業相關市場，提供消費者更多的選擇。
2.本會執行公平交易法及處理四Ｃ事業跨業經營相關案件之參考。
3.建議四Ｃ事業主管機關於規劃相關產業政策及執行管制措施時，考量市場機制優先、符合目的性與比例性、科技中立及區隔平台管制與內容管制等一般管制原則。

   (二) 本規範說明的範圍

本規範說明所稱之四Ｃ事業，係指電信、有線電視、電腦網路及電子商務等事業，包含利用電信、廣播及資訊通信網路所構建具有多元載具性質的電子通信網路，以及利用前述電子通信網路進行各種通信、廣播視訊、電子交易及線上遊戲等服務提供之商業活動。本規範說明所稱的跨業經營，係指四Ｃ事業透過「跨業擁有」及「整合服務」方式，進入另一個關連市場的經營模式。

三、 四Ｃ事業競爭規範架構

  (一) 產業特別管制法規（sector-specific regulation）及一般競爭法規（general competition rule）

產業特別管制法規係指為因應產業的特殊性而制定的管理法規，四Ｃ事業相關的特別管制法規包含電信法、有線廣播電視法、衛星廣播電視法、電子簽章法等，及未來因應網際網路與電子商務發展所制定（訂）的法規。對於四Ｃ事業的「跨業擁有」或「整合服務」情形，現行相關法令規定，如電信法及有線廣播電視法，產業主管機關要求業者遵守所欲跨入產業的法律規範（如有線廣播電視法第四條）或建立分離的會計制度（如電信法第十九條、有線廣播電視法第五十一條）等，因此對於四Ｃ事業發展跨業經營的環境，公平交易法有較大的介入空間。而在四Ｃ事業的競爭規範方面，電信法、有線廣播電視法等著重於「事前規範」（ex-ante regulation），即透過網路互連、會計分離、資費管制的措施（如電信法第十六條、第十九條、第二十六條及有線廣播電視法第五十一條），以及對經營規模的限制（如有線廣播電視法第二十一條）等，降低反競爭行為發生的可能性。至於公平交易法則強調「事後規範」（ex-post regulation），即透過查處事業的限制競爭及不公平競爭行為，維持市場的競爭秩序

  (二) 產業主管機關與競爭法主管機關的協調

本會對四Ｃ事業的競爭規範，係尊重目的事業主管機關所規劃的產業結構及法令，依法執行有關事業限制競爭及不公平競爭行為之查處。惟目的事業主管機關之措施或法令有妨礙競爭機能發揮或影響公平競爭時，本會將依據公平交易法第九條第二項規定商同各該部會辦理之，並依同法第四十六條之規定：「事業關於競爭之行為，另有其他法律規定者，於不牴觸本法立法意旨之範圍內，優先適用該其他法律之規定。」從而決定法律適用的問題。

  (三) 一般管制原則

為使產業主管機關與競爭法主管機關，能夠步調一致的執行四Ｃ事業競爭規範，並降低因不當的管制介入致扭曲市場功能的情形，本會從競爭法主管機關的觀點，建議四Ｃ事業主管機關於規劃相關產業政策及執行管制措施時，考量以下一般管制原則：

1.市場機制優先：原則上信賴競爭機能的運作，僅在市場失靈、消費者權益受損及防止既有業者濫用市場地位之情形下，始予以介入管制。
2.符合目的性與比例性：管制的介入必須有助於政策目標的達成，且不超出達成政策目標的必要程度；當政策目標可藉市場競爭方式達成時，即應去除不必要的管制。
3.科技中立：在當前科技發展日新月異的時代，應避免強制產業使用某一特定技術，同時也不對不同之技術作差別之待遇。惟有必要對技術與介面予以標準化之考量時，則不在此限。
4.區隔平台管制與內容管制：因應四Ｃ事業匯流之趨勢，未來對於「技術平台」的管制，應採「水平取向」的一致性原則，亦即原本隸屬不同產業但提供相同服務的技術平台，均應適用一致性的管制措施。相對地，有關「內容提供」的管制，則應按其提供內容之性質，分別適用不同內容相關法規之管制措施。

四、 市場界定及市場占有率的計算

  (一) 相關市場界定

相關市場係指事業提供商品或服務並從事競爭的範圍，包含產品市場及地理市場兩個構面。產品（服務）市場係指從消費者的觀點，所有能夠滿足特定需求，且在價格及功能方面可互相替代（interchangeable）的產品（服務）所構成的組合。地理市場則是指事業提供產品 （服務）從事競爭的區域範圍，消費者在此區域內能夠無障礙地選擇或轉換交易對象。由於四Ｃ事業跨業經營及匯流趨勢，將使各種服務間的互相替代能力增加，產品（服務）或地理市場的界線日趨模糊，因此，相關市場界定必須考量科技變化的因素，並以個案方式認定。

  (二) 市場占有率的計算

四Ｃ事業之相關市場占有率原則上以下列方式計算：
1.對於有固定客戶數之事業（例如電信或有線電視），按該特定事業的用戶數或收視戶數，占相關市場所有市場參與者用戶數或收視戶數總和的比例計算。
2.對於無法掌握客戶數目之事業（例如線上搜尋服務），則按該特定事業的營業額，占相關市場所有市場參與者的營業額總和之比例計算。 

五、 濫用優勢地位

  (一) 樞紐設施的濫用（abuse with an essential facility）

關於「樞紐設施」，參考美國法院判決（MCI Communications Corp. v. AT&T, 708 F. 2d 1081, 1132 (7th Cir.), cert. Denied, 464 U.S. 891(1983)）及世界貿易組織（WTO）「電信服務業諮商」參考文件，係指符合以下要件的設施：
1.該設施係由獨占事業所控制。
2.競爭者無法於短期內以經濟合理的方式複製該設施。
3.競爭者倘無法使用該設施，即無法與設施之控制者競爭。
4.設施之控制者有能力提供該設施給競爭者。 由於競爭者倘無法使用樞紐設施，即無法與控制該樞紐設施者競爭，因此控制樞紐設施之事業，可取得阻礙或排除競爭者之能力，尤其當四Ｃ事業進行整合服務時，很可能利用所掌握之樞紐設施，阻礙其他事業參與競爭。是以，具有獨占地位之四Ｃ事業，倘無正當理由，拒絕其競爭者使用樞紐設施、中止提供樞紐設施，或以差別供應將樞紐設施提供予其競爭者，而有限制競爭或妨礙公平競爭情形者，涉有違反公平交易法第十條規定之虞。 

  (二) 不當的市場力延伸（leverage of market power）

係指透過「搭售」（tie-in）或「整批交易」（bundling）等方式，強制交易對象就兩項以上在經濟及技術條件均可獨立分離銷售之商品或服務一併交易，或以贈品、免費服務或不當折扣的方式，迫使交易對象放棄選擇其中單項商品或服務之情形。四Ｃ事業進行整合服務時，可能利用「搭售」或「整批交易」之策略來擴張新的服務項目之市場占有率，例如電信業者將語音電話服務與非對稱數位用戶迴路（ADSL）寬頻接取服務合併提供，或有線電視業者將有線電視視訊服務與纜線數據機寬頻接取服務合併提供，由於前述行為將使事業既有的市場力延伸到新的服務項目市場，或將造成限制市場競爭或妨礙公平競爭之情形，可能涉及違反公平交易法第十條或第十九條規定。但「搭售」或「整批交易」係基於聯合生產經濟性、消費者使用習慣考量，抑或單純為提供消費者「一次購足」（one-stop shopping）之便利性，可視為合理事由
 

  (三) 掠奪性訂價（predatory pricing）

      係指獨占事業犧牲短期利潤，訂定低於成本之價格，迫使其競爭者退出市場，或阻礙潛在競爭者進入市場，藉以維持市場占有率，並在長期下獲取超額利潤之行為。掠奪性訂價必須符合以下三個要件：

1.事業對產品或服務之訂價低於其「平均變動成本」或「平均增支成本」 (當聯合成本占總成本的比例很高時 ，宜以後者為準據)。
2.事業意圖藉由訂價行為阻礙或排除競爭者。
3.事業有能力在阻礙或排除競爭者後，回收所生虧損並將價格調升至獨占水準。

具有獨占地位之四Ｃ事業進行跨業經營時，倘基於阻礙或排除特定市場競爭者之意圖，而採取掠奪性訂價之行為，可能涉及違反公平交易法第十條規定。但其訂定低價倘係基於短期促銷，或因未預期之成本上漲，造成訂價低於成本之情形者，則可視為合理事由。

  (四) 不當的交叉補貼（unduly cross-subsidy）
 

交叉補貼係指經營多項服務之事業，將其中特定服務項目的成本，歸屬或轉嫁到其他的服務項目，藉由其他服務項目的盈餘，補貼該項特定服務的情形。事業如有以下情形，則可能會被認定存有交叉補貼：

1.事業所提供的服務項目長期出現盈虧不平衡的情形。
2.事業內部各部門間以不合理價格或報酬進行內部交易。

四Ｃ事業進行跨業經營時，應儘量就所提供各項服務項目建立分離之會計制度，倘四Ｃ事業以其獨占性業務之盈餘補貼競爭性業務，或以受管制業務盈餘補貼非受管制業務，為不當之交叉補貼，涉及違反公平交易法第十條規定之虞。但交叉補貼倘係因電信事業之普及服務義務，或係配合資費管制所致，則可視為合理事由。

  (五) 提高競爭者之經營成本（raise rivals' costs）

係指掌握生產要素 （例如電信事業提供之網路接續或電路出租服務）的事業，為了阻礙或排除在下游市場的競爭者，而對該生產要素之價格為不當之決定，藉以提高下游競爭者的經營成本，迫使其退出市場的行為。至於事業對於生產要素之價格是否為不當決定，可由該項生產要素的價格與「單獨成本」（stand-along cost） 之關係據以判斷。「單獨成本」係指假設事業僅提供該項生產要素所發生的成本，包含增支成本及全部的共同成本，倘若事業對於該項生產要素的訂價 (如接續費或出租電路之租金 )高於其「單獨成本」，則可能構成提高競爭者之經營成本，而涉有違反公平交易法第十條規定之虞。

六、 四Ｃ事業結合行為之規範

事業之結合可以區分成三種類型：水平結合、垂直結合與多角化結合，而四Ｃ事業之結合，三種態樣兼而有之。倘渠等事業之結合涉及公平交易法第六條所列各款結合態樣，且符合同法第十一條所列各款情形之一，而無第十一條之一不適用情況者，應向本會提出申報。本會依同法第十二條之規定，就結合所可能產生之「整體經濟利益」與「限制競爭之不利益」進行評估。
「整體經濟利益」方面，審查重點包括：
  (一) 結合對生產效率、配置效率及動態效率的影響；
  (二) 結合是否有助於促進相關市場之競爭；
  (三) 結合是否有助於提供涵蓋範圍更廣、更多樣化及高品質之服務；
  (四) 結合是否有助於提昇國際競爭力，並促進研發與創新；
  (五) 結合是否具有消費面的網路外部性（network externalities）；
  (六) 事業結合是否為達成前開各項目的之唯一手段；
  (七) 參與結合事業將內部利益予以外部化之計畫。

  至於「限制競爭之不利益」方面，審查重點包括：
  (一) 結合對相關市場之結構及集中度之影響；
  (二) 結合是否顯著減損相關市場的競爭程度及提高參進障礙；
  (三) 結合是否顯著降低消費者的選擇機會；
  (四) 結合是否會導致濫用市場力行為之可能性增加；
  (五) 結合是否會導致聯合行為之可能性增加；
  (六) 水平結合是否造成市場集中度的增加，增加的幅度有否造成結合事業對其他水平競爭廠商的反競爭行為；
  (七) 垂直結合是否造成市場封鎖的可能，即事業結合後是否以其所增加的下游（上游）市場力量封鎖上游（下游）競爭者的市場；
  (八) 多角化結合是否造成產品聯賣、搭售，以及不當的交叉補貼等濫用市場力行為。

本會審理四Ｃ事業結合之申報案件，依前述考量因素，逐項評估整體經濟利益與限制競爭之不利益。 七、四Ｃ事業聯合行為之規範四Ｃ事業之「跨業擁有」倘有涉以契約、協議或其他方式之合意共同決定商品或服務之價格，或限制數量、技術、產品、設備、交易對象、交易地區等相互約束事業活動之行為，有違反公平交易法第十四條禁止規定之虞。四Ｃ事業可能涉及聯合行為之態樣包括：

(一) 共同訂價：指與具有競爭關係之其他業者共同決定商品價格或服務報酬，或以契約協議或其他方式之合意，相互限制價格調整或優惠折扣之行為。因價格競爭乃為有效競爭之核心，前揭共同行為直接限制競爭機制作用，非依法經本會許可者，事業不得為之。
(二) 產出限制及劃分市場：事業間聯合行為的型態不限於共同決定或維持價格，倘四Ｃ事業間為減低彼此之競爭壓力，約定限制彼此之產量、產能或設備，或共同劃分經營區域及交易對象，勢必產生明顯之反競爭效果，非依法經本會許可者，事業不得為之。
(三) 以交換競爭敏感之資訊從事聯合行為：指具有競爭關係之四Ｃ事業相互揭露交換有關訂價、折扣、成本、研發、客戶資料等競爭敏感之重要資訊。由於前揭資訊相互揭露可能提供有競爭關係事業間意思連絡之管道，而形成串謀行為的工具，亦可能導致四Ｃ事業間平行行為，直接抑制市場競爭。故其相關事業間之資訊交換，非基於彼此相互銜轉所必須者，事業不得為之。
(四) 共同抵制：指四Ｃ事業間，為排除或阻礙第三者參與競爭，所採取之共同降價、共同拒絕交易或網路互連，藉以達成封鎖市場目的之行為，對市場競爭產生明顯不利影響，涉及違反公平交易法第十四條規定之虞。另四Ｃ事業間約定共用設施或稀少資源時，如有不當利用整體市場地位，迫使設施或稀少資源提供者接受不合理之交易條件，抑或約定共同排拒新進業者共用設施及稀少資源者，亦涉及違反公平交易法第十四條規定之虞。
(五) 共同研發及共同制定技術及品質標準：四Ｃ事業間共同研發或制定技術及品質標準之行為，固然有降低成本及風險，提升經濟效率及服務水準之利益。然亦可能無法藉由彼此競爭而產生多樣化的產品與服務，阻礙新技術之發展及採用，排除新進業者參與競爭，產生限制市場競爭效果。前開行為倘非依法經本會許可、或制定過程具相當公開性與透明化者，涉及違反公平交易法第十四條規定之虞。
(六) 策略聯盟：策略聯盟為四Ｃ事業間所慣用之商業手法，特別是垂直整合之策略聯盟。此類策略聯盟行為，由於形式上係集合數家不同之業者，合作或共同一致地從事特定之商業行為或推廣促銷，涉有違反公平交易法第十四條規定之虞。倘策略聯盟係以整合商流、金流、物流、資訊流為目的，其參與事業來自不同產業，彼此間無水平競爭關係，原則上尚未符合公平交易法第七條構成「聯合行為」要件。惟在事業對事業（B2B）及事業對消費者（B2C）之網站部分，其經營模式在於提供交易平台予數業者利用，故如係聚集提供同類商品或服務之業者於同一網站上，統一進行報價、廣告行銷、交易等時，由於其所整合之事業間具有競爭關係，就如同實體世界中不同之事業委託同一家管理顧問公司代管經營一般，一旦合致公平交易法第七條所定之要件，構成聯合行為之虞。

八、 其他不公平競爭及影響交易秩序行為之規範

四Ｃ事業之經營及交易行為，因其項目眾多且交易型態複雜，實際交易價格不易明確揭露。以電信資費為例，依項目（市內電話、長途電話、國際電話、無線叫人、行動電話）、國家及使用時間之長短計算，再加上以各種名目收取之「基本費」、「月租費」、「設定費」與「保證金」，使消費者難以理解或查核資費內涵。再者，以往電信事業全部為國營，在別無選擇情況下，消費者對資費項目及資費調整欠缺敏感度，該情況在事業匯流後，業者提出電信、有線電視、上網服務等組合套餐或特價優惠時，恐將進一步惡化。為使相關資費之揭露透明化，以維護消費者利益，並促進事業間之公平競爭，匯流後之四Ｃ事業應於定型化契約中明白陳述「可取得最新費率與維修費資訊的方式」，並明確告知消費者各項服務「單點」與「套餐」之資費。

另四Ｃ事業之經營行為，針對仿冒、不實廣告、比較廣告、商業譭謗及欺罔或顯失公平行為等其他不公平競爭行為，本會業已研訂「公平交易委員會對於公平交易法第二十條案件之處理原則」、「公平交易委員會對於公平交易法第二十一條案件之處理原則」、「公平交易委員會對於比較廣告案件之處理原則」、「公平交易委員會對於事業發侵害著作權、商標權或專利權警告函案件之處理原則」、「公平交易委員會對於公平交易法第二十四條案件之處理原則」等處理原則，四Ｃ事業應注意並遵守相關規定。

九、 結語

本規範說明係針對四Ｃ事業跨業經營行為，就可能涉及公平交易法之態樣例示說明；惟個案之處理仍須就具體事實加以認定。